第５章　現代国家の政府体系・中央集権と地方分権

１　中央地方関係の変遷

単一主権国家：日本，フランス，イギリス，スウェーデンなど

［フランスは、国―道（ﾘｰｼﾞｮﾝ）―県（ﾃﾞﾊﾟﾙﾄﾏﾝﾄ）―市町村（ｺﾐｭｰﾝ）。イギリスは、都市地域が

　　国―市町村（ﾃﾞｨｽﾄﾘｸﾄ）、非都市地域が国―県（ﾒﾄﾛﾎﾟﾘﾀﾝｶｳﾝﾃｨ）―市町村（ﾃﾞｨｽﾄﾘｸﾄ）―区

　　（ﾊﾟﾘｯｼｭまたはｺﾐｭﾆﾃｨ）］

連邦制国家：ドイツ，スイス，アメリカ合衆国，カナダ，オーストラリアなど。政府間関係は連邦

　　制度（連邦と州・邦・共和国の関係）と地方自治制度（州・邦・共和国と府県・市町村等の関係）

　［ドイツ（旧西ドイツ）の都市地域は連邦―邦（ﾗﾝﾄ）―特別市（Kreisfreie Stadt）。農村地域

　　　は連邦―邦―郡（ｸﾗｲｽ）―町村（ｹﾞﾏｲﾝﾃﾞ）。アメリカの：都市地域は連邦・州(State)・郡

(county)・市町村(municipality)。農村地域は連邦・州・郡］

　中央地方関係の変遷：近代国家の成立期には中央集権を志向→政治体制の民主化とともに中央集権

　　体制が緩和，しかし，中央政府と地方政府の対立抗争も生じる（19世紀アメリカの事態）↓

　アメリカ州議会による特別立法：州議会共和党勢力が民主党支配下の大都市自治体の自治権を一

　　部剥奪。対応として州憲法に特別法制定の制限・禁止条項→州憲法に地方自治制度の保障条項を

　　設け、州議会の立法権を制約→日本国憲法第８章。しかし，特別法の伝統としての自治憲章制度

　（Home Rule Charter System。自治体に特別法の発案権あり）は存続→日本国憲法第95条（特別法

の住民投票）。

２　中央地方関係の類型

アングロ・サクソン系諸国：イギリス、英連邦諸国・アメリカ。　　　　　分権・分離型

ヨーロッパ大陸系諸国　　：フランス，イタリア・スペイン・ポルトガル・ラテンアメリカ諸国，

　　　　　　　　　　　　　　ドイツ・オーストリア・オランダ，北欧諸国。集権・融合型

分権型［イギリスは国王と封建諸勢力との対立抗争弱→中央集権的な支配機構の整備不必要。府県

　　　　　の治安判事は無給の名誉職｡アメリカは植民地総督による支配機構弱｡郡の官職は直接公選］

　　　☆国の地方下部機関が簡素で、これが広域的自治体へ転化。警察権は市町村の所管事項

集権型［フランスは封建諸勢力強。国王による人為的な地方行政区。「内政の総括官庁」としての

　　　　　内務省。県の所掌事務の大半は国の事務。県知事，副知事等は内務官僚団から。市町村の

　　　　　議会と長は公選、しかし，県の官選知事の行政監督下。地方自治の限定］

　　　☆封建時代の地域区分の意図的解体。県は国の地方下部機構。国家警察

分離型：�@制限列挙方式＝自治体の事務・権限を個別に列挙→その範囲を逸脱した行為は越権行為

　　　　　�A各級政府の行政サービスは相互に分離された形で国民に提供→地方出先機関の設置　

　　　　　�B「内政の総括官庁」なし→各省別に分立した縦割りルート

融合型：�@概括授権方式（概括例示方式）：自治体は国の事務に属しないものを処理（国と自治体

　　　　　　の事務権限が整然とは区別されず)→各級政府の行政サービスが同一地域内で重複･競合

　　　　　�A国の各省の事務権限は府県（国の地方総合出先機関）を通して執行＋国の事務権限の執

　　　　　　行を市町村又はその長に委任して執行させる　

　　　　　�B内務省の設置。内務省→府県知事（官選の内務官僚）→市町村長。「市町村は自治体と

　　　　　　しての自治事務を執行すると同時に、国の下部機関として委任事務の執行にも当たる」

自治権の質量：分権・分離型＝量小・質高。集権・融合型＝量大・質低の可能性・蓋然性。しかし，

　　　　　市町村の面積・人口の規模の大小などの差異

３　福祉国家の中央地方関係

集権型の分権化と分権型の融合化

　地方政府の行政活動の膨張：�@対象集団の規模小→中央省庁。規模大→国の地方出先機関か自治体

　　�A第一線職員の裁量余地狭→中央省庁・地方出先機関。裁量余地広→自治体。☆福祉国家の行政

　　　活動は国民個々人を対象にした対人サービス（規模大かつ裁量広）→現代の趨勢は分権化？

新中央集権：中央政府によるﾅｼｮﾅﾙ･ﾐﾆﾏﾑや法令の制定，実施基準としての通達，財源操作→分権化

　　と集権化が同時進行している福祉国家段階の中央地方関係の説明として↓

　中央政府と地方政府の相互依存関係：

　ロウズの相互依存論：中央政府は立法権限と財源の保有の面で優位，地方政府は組織資源と情報

　　　　　　　　　　　　資源の保有の面で優位（分権・分離型を念頭）→相互依存関係へ

　ｱｯｼｭﾌｫｰﾄﾞの相互依存論：中央政府と地方政府の間の情報伝達情と影響力行使の双方向性、相互依

　　　　　　　　　　　存のルートの多元性に着目（集権・融合型を念頭）＝相互依存関係

第６章　戦後日本の中央地方関係

１ 地方制度の変遷史

明治維新時代：1869年の版籍奉還。1871年の廃藩置県（3府302県）。同年の戸籍法制定→戸籍事務

　 の処理体制として区（後の大区）を設置。1872年の太政官布告で大区小区制（小区は旧来の町村　

　単位。旧来の村役人は小区の戸長・副戸長に）

三新法時代：明治維新時代の過剰な中央集権体制の緩和に向け、1878年の郡区町村編制法・府県会

　　規則・地方税規則＝三新法。1880年区町村会法。�@府県→郡（地理上の区域。農村部）区（都市

　　部）→町村（旧来の町村）　�A府県、区、町村は国の行政区画であると同時に自治団体　�B府県

　　の判断で町村会の設置可　�C戸長（＝町村長）は町村会が選任し府県知事が任命　�D公選議員か

　　らなる府県会の設置

明治憲法時代：1881年国会開設の勅諭、1888年市制町村制、大都市特例、1890年府県制・郡制

�@府県→郡市→区町村の３層

�A町村・市についてのみ自治団体であるとともに国の行政区画でもあることを明記

�B公選の町村会が町村長（町村会議長を兼任）を選挙（但し選挙権者は25歳以上男子、年２円以

　　 上の納入者。２等級選挙）

�C一般の市には公選の市会（３等級選挙。市長は市会が推薦する３人の候補者の中から内務大臣

　　　が天皇に上奏）。執行機関としての市参事会の存在（市長、助役、名誉職参事会員6名）

�D東京・京都・大阪の３大都市では、府知事が市長職務、府書記官が助役職

�E郡会設置（郡会議員は町村会議員による間接選挙。郡会の議長は官選の郡長。郡参事会）

�F府県会の設置（府県会議員は郡会議員・郡参事会員と市会議員・市参事会員による間接選挙。

　　　　副議決機関としての府県参事会。執行機関としての内務省任命の官選知事は議長を兼ねず）

特徴１：（市）町村の自治を強化。一方で府県の官治団体たる性格の強化

　　特徴２：集権・融合型

　　その後、３大都市特例廃止(1898年)、郡会議員と府県会議員の直接公選(1899年)により両者の参

　　　事会制も廃止、市参事会制廃止(1911年)、郡制と等級選挙制が廃止(1925年の普通平等選挙制度

　　　の実施前後)、全ての市長が市会の選挙で選出(1926年市制改正)を経てほぼ安定。しかし、戦時

　　　期に一時停止かつ市長村の選任が内務大臣の任命＋東京市廃止し東京都創設(1943年)

新憲法時代：�@憲法第８章に地方自治の項目　�A都道府県が完全自治体に　�B知事・市町村長が直

　　接公選に　�C団体別の法制から地方自治法に一括　�D内務省の解体　�E市町村所管の自治体警察、

　　公選の市町村教育委員会所管の義務教育行政　�F直接参政制度→解職請求、条例制定改廃請求、

　　監査請求など。しかし、�@概括例示方式　�A機関委任事務　�B自治体間のヒエラルヒー構造によ

　　り、★「日本の地方自治は今なお集権・融合型の特徴を色濃く残存させている」

２　講和後の地方制度改革（「制度改革の時代」）

都道府県と市町村：機関委任事務方式の活用。教育委員会委員の直接公選の廃止と義務教育学校教

　　員任用事務の都道府県への移管、市町村警察の廃止と都道府県警察の創設など。地方自治法改正

　（1956年。政令指定都市制度の創設など）

　　シャープ勧告：国税と地方税の分離、都道府県税と市町村税の分離

地方交付税制度：国税３税（所得税・法人税・酒税）の一定割合を自治体へ配分。国も自治体も同

　　じ対象（所得や消費）に競合して課税→国税と地方税の連動→地方税制に対する国の統制「融合

　　型の自治は集権型の自治になりがち」

町村合併：明治初期約７万→1888年の市制町村制施行の直前の合併で14,000に→敗戦当時１万弱→

　　1953年以来の合併で3,300弱に減少。自治の量大（地方公務員数や自治体支出）

内務省解体：1947年。以後、縦割り行政分立体制の助長→国の地方出先機関・特殊法人・附属施設

　　の濫設傾向や，�@機関委任事務の増大　�A通達行政の深化　�B補助金行政の膨張（新中央集権の

　　現象形態。注意！融合型のさらなる融合化）→両要素により自治体による「地域総合行政」が困

　　難に。縦割り行政の分立傾向への対抗構想として○○

○内政省設置法案（建設省・自治庁と経済企画庁の一部の統合案）×　自治省設置構想×　自治

　　省設置（1960年。自治庁と国家消防本部の統合）○

○道州制構想：1957年に第四次地方制度調査会が道州制案答申（完全自治体の都道府県を廃止し，

　　官治団体を設置→国の地方総合出先機関の復活）×

　1960年代以降は「制度運用の時代」に

３　地方自治制度の政治過程

制度改革の政治過程：地方自治制度の基本構造の変革にかかわる争点群。ｱｸﾀｰとしての全国知事会

・ 全国都道府県議会議長会・全国市長会・全国市議会議長会・全国町村会・全国町村議会議長会

　　（地方６団体）や自治労など。自治省は調整者

制度管理の政治過程：行政資源調達が争点。自治省は自治体の代弁者・擁護者／監督者・統制者

　制度運用の政治過程：各省所管の個別の法令と予算の変更をめぐる争点（自治体の事務権限の執行

　　に影響。国レベルでは大蔵省・総務庁が、自治体レベルでは首長・総務系統組織が自治省と共通

　　の認識あり。対して自治体専門部局の職員は本省と共通認識。＝「総括官僚」(topcrats)の政策

　　共同体群(policy communities)と「専門官僚」(technocrats)のそれとの対立